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论行政公益诉讼
[来源:区法院 | 作者:戚晓军 崔 粟 | 日期:2017年12月21日 | 浏览8557 次] 字体:[ ]

    行政公益诉讼是指检察院认为行政主体行使职权的行为违法,侵害了公共利益或有侵害之虞时,为维护公共利益,依法向人民法院提起的行政诉讼。行政公益诉讼作为一新型诉讼形式,主要涉及三个方面,一是有关公共环境方面的诉讼,主要包括各种自然环境、人文环境、教育环境等等;二是有关公共资源方面的诉讼,这类案件主要是各地在发展过程中,采取的掠夺性开发、杀鸡取卵式的开发行为,对水、土地、矿藏资源造成的破坏等等;三是有关公共设施、公共财产方面的诉讼,主要集中在城市建设中对历史文物的破坏等等。上述这些行政行为发生后,由于这样那样的原因,往往只是简单处理,或者是不了了之,如果有公益诉讼制度的存在,事关如此众多人民重大利益的事情,必定不会陷入被动局面,更不会因为行政行为不当甚至违法而造成更大的损失。

    行政公益诉讼是指检察院认为行政主体行使职权的行为违法,侵害了公共利益或有侵害之虞时,为维护公共利益,依法向人民法院提起的行政诉讼。行政公益诉讼作为一新型诉讼形式,主要涉及三个方面,一是有关公共环境方面的诉讼,主要包括各种自然环境、人文环境、教育环境等等;二是有关公共资源方面的诉讼,这类案件主要是各地在发展过程中,采取的掠夺性开发、杀鸡取卵式的开发行为,对水、土地、矿藏资源造成的破坏等等;三是有关公共设施、公共财产方面的诉讼,主要集中在城市建设中对历史文物的破坏等等。上述这些行政行为发生后,由于这样那样的原因,往往只是简单处理,或者是不了了之,如果有公益诉讼制度的存在,事关如此众多人民重大利益的事情,必定不会陷入被动局面,更不会因为行政行为不当甚至违法而造成更大的损失。

    一、公益诉讼的法律地位和历史背景

    2012年《刑事诉讼法》第九十九条规定,当国家财产受到侵害时,可由人民检察院提起附带民事诉讼。

    《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第十三节(公益诉讼),第二百八十四条至二百九十一条已明确规定了公益诉讼提起的机关或其他组织,提起的公益诉讼人民法院应当受理。人民法院受理公益诉讼案件后,应当在十日内书面告知相关行政主管部门。

    《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

    2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》在全国六个省市作为试点,其中陕西为试点省之一,试点从2015年7月1日至2017年7月1日止,为期两年。

    2016年33日最高人民法院关于印发《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的通知。通知共计二十五章,规定了行政公益诉讼的法律依据和操作方式步骤,以及人民检察院在行政公益诉讼中的地位和作用。

    2015年1216日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,该办法共计五十八条。

    第一章 提起民事公益诉讼(127条)共27

    第二章 提起行政公益诉讼(2852条)共24

    第三章 其他规定(5356条)共4

    第四章 附则(5758条)共2条。

    2017年627日第十二届全国人民代表大会常务委员会第28次会议决定。从201771日起增加《中华人民共和国行政诉讼法》笫二十五条第四款“行政机关不作为,人民检察院可依法向人民法院提起诉讼……。”

    公益诉讼涉及刑事附带民事、行政、民事公益诉讼。范围包括。污染环境、破坏生态、食品药品安全领域。

    行政公益诉讼范围包括:生态环境、资源保护、国有资产保护、国有土地使用转让。

    二、司法实践中的具体案例

    案例之一全国首例检察机关(山东省庆云县检察院)提起行政公益诉讼

    2016年620日,全国首例检察机关提起的行政公益诉讼案即山东省庆云县人民检察院提起的诉庆云县环保局不依法履职一案一审公开宣判,庆云县人民法院判决支持检察机关的诉讼请求,确认庆云县环保局批准山东庆云庆顺化学科技有限公司进行试生产、试生产延期的行政行为违法。

    2014年10月,庆云县检察院在审查庆顺公司污水处理厂厂长涉嫌污染环境罪案件时,发现该公司自20088月以来,一直在未通过建设项目环保设施竣工验收的情况下,违法进行年产12000t环保型纸用染料项目的生产,排放大量污水造成环境污染,当地群众多次拨打民生服务热线进行举报。庆云县党委政府责成环保部门严格履行监管职责。庆云县检察院调查发现,庆云县环保局虽对该公司多次作出行政处罚,但在监管过程中存在违法行为。针对上述情况,庆云县检察院于20145月、20151月两次向庆云县环保局发出检察建议,督促环保部门依法履行监管职责,督促庆顺公司整改并履行行政处罚决定书的内容。庆云县环保局虽予以回复,但仍未依法正确履行监管职责,致使群众反映的问题一直未得到有效解决,国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。为促进依法行政,督促其纠正违法行政行为并依法履职,维护国家和社会公共利益,201512月,庆云县检察院就庆云县环保局不依法履职向庆云县人民法院提起诉讼,请求确认庆云县环保局批准庆顺公司进行试生产、试生产延期的行政行为违法,撤销其违法行政处罚决定,并责令其依法履职。

    2016年56日,庆云县法院依法对本案公开开庭审理;620日公开宣判,法院一审判决支持了检察机关的诉讼请求。

    案例之二:我县首例行政公益诉讼

    南郑县人民检察院起诉汉台区林业局不履行法定职责一案

    1、案情 

     2014年11月至20155月,中交第四公路工程局有限公司宝汉高速公路坪坎至汉中(石门段)PH-15合同段项目部在牛头山隧道入口施工过程中,未经审批非法永久性占用林地2009平方米,被告汉台林业局于201569日作出汉区林罚决字【2015】第010号《林业行政处罚决定书》并于当日送达PH-15项目部。该项目部于2016619日缴纳了20090元罚款,但至20151231日之前没有履行恢复原状的义务。被告在该处罚决定书生效后既没有依法强制执行,也没有依法申请人民法院强制执行。汉中市汉台区人民检察院认为被告虽作出行政处罚决定,但未督促该项目部履行全部处罚内容,致使被擅自改变用途林地未恢复原状,也未补种树木,国家和公共利益仍处于受侵害状态,遂于2016114日向被告发出了汉区检民行建【201603号检察建议书,建议其依法全面履行监管职责。被告收到该检察建议书后,于当日作出汉区林责停字【2016】第02号责令限期恢复林地原状通知书,并于2016118日送达给该项目部,限该项目部在同年124日前恢复土地原状。被告又于20161125日作出了《关于检察建议书办理情况的复函》,复函中提到“宝汉公司于20163月正式申报林地变更手续,同年913日经省林业厅审核后上报国家林业局,目前正在审批中”。公益诉讼人遂起诉至法院,请求确认被告对中交第四公路工程局有限公司宝汉高速公路坪坎至汉中(石门段)PH-15合同段项目部违法占用林地、毁坏林木不依法履行监管职责的行为违法;并判令汉中市汉台区林业局依法继续履行对中交第四公路工程局有限公司宝汉高速公路坪坎至汉中(石门段)PH-15合同段项目部违法占用林地、毁坏林木的违法行为的监管职责,确保国家和社会公共利益不受侵害。

     2、判决

    (1)确认被告汉中市汉台区林业局在对中交第四公路工程局有限公司宝汉高速公路坪坎至汉中(石门段)PH-15合同段项目部违法占用林地、毁坏林木行为作出《行政处罚决定书》后,未依法继续履行后续监督、管理和申请人民法院强制执行法定职责的行为违法。

    (2责令被告汉中市汉台区林业局继续履行对被中交第四公路工程局有限公司宝汉高速公路坪坎至汉中(石门段)PH-15合同段项目部违法占用林地、毁坏林木,异地恢复林地生态修复工作的监督、管理法定职责。

3、判决依据

根据全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,从201571日至201771日陕西省作为试点省市之一,人民检察院作为公益诉讼人对在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域违法行为提起公益诉讼。公益诉讼人南郑县人民检察院受汉中市检察院指令管辖,对被告汉台区林业局不履行法定职责提起行政公益诉讼。南郑县人民检察院具有公益诉讼人主体资格。根据《中华人民共和国森林法》第十三条规定,“各级林业主管部门依照本法规定,对森林资源的保护、利用、更新,实行管理和监督。汉台区林业局具有对森林资源的保护、利用、更新,实行管理和监督职责”,属本案的适格被告。《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定“当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:(一)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款;……(三)申请人民法院强制执行”。《中华人民共和国行政强制法》第五十条“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定,当事人逾期不履行,经催告仍不履行,其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的,行政机关可以代履行,或者委托没有利害关系的第三人代履行” ;《中华人民共和国行政强制法》第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行”;第五十四条“行政机关申请人民法院强制执行前,应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的,行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行;执行对象是不动产的,向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行”的规定,行政相对人受到处罚决定书后,在法定期限内既未申请行政复议或提起行政诉讼,又未履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关应采取催告、加处罚款等方式督促其履行。经催告无效后,行政机关可以代履行,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之后法定期限内申请人民法院强制执行“。被告汉台区林业局虽辩称其已经依照法律规定履行了法定职责,但根据本院查明的事实,被告对行政相对人未经审批违法占用林地、毁坏林木违法行为于201569日作出《行政处罚决定》,行政相对人虽缴纳了罚款,但并未履行行政处罚决定书上确定的恢复原状的义务时,未依法进行催告,也未采取代履行措施或在法定期限内申请人民法院强制执行,致使已经发生法律效力的行政处罚决定中关于被违法占用林地在指定期限内恢复原状的内容未能得到执行,检察机关向被告发出检察建议书后,被告仍未纠正。行政相对人未得到国家林业部的批准之前,非法占用林地违法行为仍然存在。故本院对被告的辩称意见不予支持。被告未完全履行行政职责的行为已经构成违法。根据本案查明的事实,本案所涉及被违法占用林地本应原地恢复,但宝汉高速是国家重点建设项目,工程难度较大,且涉案林地的变更手续正在审批中,如强制要求拆除现有工程,进行原地恢复,待变更审批后再行建设,无疑是对现已投入资源的极大浪费。结合《中华人民共和国森林法》对森林资源保护和合理利用、加快国土绿化的相关精神,被告本着从大局考虑、从实际情况考虑的原则,针对涉林行政案件中不能原地恢复的特殊情况,通过制定异地恢复方案,并督促行政相对人在异地进行了恢复,但恢复林地原状尚需一定时日,且只有在正常管护下才能实现修复目的,被告作为对森林资源的保护、利用和更新实行监督、管理的行政主管部门,其应当承担继续履行上述法定职责,通过持续有效的监管,促使恢复林地达到所要求的标准。综上所述,对公益诉讼人的诉讼请求,本院予以支持。

《中华人民共和国森林法》第十三条:各级林业主管部门依照本法规定,对森林资源的保护、利用、更新,实行管理和监督。(林业局的职能)

《中华人民共和国森林法》第四十四条:违反本法规定,进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动,致使森林、林木受到毁坏的,依法赔偿损失;由林业主管部门责令停止违法行为,补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木,可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。

违反本法规定,在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的,依法赔偿损失;由林业主管部门责令停止违法行为,补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。

拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的,由林业主管部门代为补种,所需费用由违法者支付。

《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款:未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意,擅自改变林地用途的,由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状,并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。

当前,行政公益诉讼工作虽已进入常态化,但仍然存在一些实际问题,为了更好的固化行政公益诉讼制度,还需要建立并完善一系列配套的程序和相关制度,检察机关、审判机关等司法机关之间的内外协调机制需要完善,行政公益诉讼的程序需要进一步的规范等等,这些工作都需要做实、做深、做细,从而避免行政公益诉讼因为配套制度跟不上而“捉襟见肘、寸步难行”。




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